MŠMT: Institucionalizace asistentů pedagoga (návrh novely školského zákona)

Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy zpracovalo návrh novely školského zákona, který je možné připomínkovat do 28. listopadu 2022. Součástí této novely je i tzv. parametrizace financování asistentů pedagoga. Citujeme příslušnou část důvodové zprávy. Ta překvapivě neobsahuje žádná data ohledně asistentů pedagoga a podpůrných opatřeních ani jejich analýzu. Chybí v ní i konkrétní parametry chystané institucionalizace asistentů pedagoga, bez nichž nelze posoudit, zda půjde o změnu pozitivní či negativní. Argumentace, proč se změna navrhuje, je velmi vágní. Není specifikováno, v čem přesně má dojít ke snížení administrativy (například které administrativní kroky se ruší a které zůstávají zachovány). Chybí informace k financování úvazku asistenta pedagoga na původní škole, pokud žák s podpůrným opatřením 4 nebo 5 stupně odejde na jinou školu v průběhu roku. Nedořešena zůstává i řada dalších problémů. Reálně tudíž nelze tento návrh kvůli nedostatku podrobnějších informací odborně připomínkovat...

• MŠMT: Návrh novely školského zákona

DŮVODOVÁ ZPRÁVA

Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 563/2004 Sb., o pedagogických pracovnících a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů

OBECNÁ ČÁST, kapitola A
Institucionalizace asistentů pedagoga

1. Zhodnocení platného právního stavu

Aktuálně je financování asistentů pedagoga v základních školách a školních družinách řešeno prostřednictvím podpůrných opatření poskytovaných konkrétním žákům/účastníkům na základě doporučení školského poradenského zařízení (dále jen „ŠPZ“). Tento systém se v praxi z různých, níže uvedených důvodů, neosvědčil. Přestože asistent pedagoga poskytuje podporu učiteli/vychovateli dané třídy či oddělení při vzdělávání všech žáků/účastníků podle aktuální potřeby, doporučován může být jen konkrétním žákům/účastníkům se speciálními vzdělávacími potřebami.
Uvedený způsob zakotvení, organizace a financování asistentů pedagoga (prostřednictvím individuálních a časově omezených podpůrných opatření) znamená značnou nestabilitu jak u samotných asistentů pedagoga, tak u ředitelů škol.
Zároveň sebou tento systém přináší na všech úrovních (škola, ŠPZ, krajský úřad, Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy) vysokou administrativní zátěž spojenou s doporučováním, vykazováním, sledováním platnosti doporučení a následným poskytováním podpůrného opatření asistent pedagoga.
V neposlední řadě analýza zjištění České školní inspekce a statistických dat Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy (dále jen „MŠMT“) týkající se doporučování a následného poskytování podpůrného opatření asistent pedagoga v běžných třídách dokládá, že toto podpůrné opatření není vždy využíváno účelně a v souladu s původním záměrem jeho nastavení ve školské legislativě.

2. Odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy, včetně dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k zákazu diskriminace a ve vztahu k rovnosti mužů a žen
 

Předkládaná právní úprava si klade za cíl v reakci na výše uvedené nedostatky a rizika současného stavu provést systémovou změnu směřující ke stabilitě a předvídatelnosti při využití personální podpory asistentem pedagoga v základních školách (s výjimkou přípravných tříd) a školních družinách. Na základě zkušeností s využitím asistentů pedagoga od roku 2016 v základních školách a školních družinách lze konstatovat, že je jejich působení etablováno a stali se funkční součástí pedagogických týmů školy. Z tohoto důvodu je na místě zavéstobdobný systém jako v základních školách zřízených podle § 16 odst. 9 školského zákona a v odděleních školních družin pro žáky uvedené § 16 odst. 9 školského zákona, tj. v základních školách a školních družinách zřizovaných krajem, obcí nebo svazkem obcí spočívající v tom, že škole a školní družině bude právními předpisy stanoven maximální počet hodin pedagogické práce zabezpečované asistentem pedagoga financovaný ze státního rozpočtu (PHAmax), a to v návaznosti na definované věcné parametry. V soukromých a církevních základních školách a školních družinách pak bude pro žáky/účastníky se speciálními vzdělávacími potřebami na základě srovnatelnosti výdajů stanoven příplatek. V návaznosti na tuto změnu pak již nebude v základní škole (s výjimkou přípravné třídy) či školní družině možné asistenta pedagoga doporučit jako individuální podpůrné opatření konkrétnímu žákovi se speciálními vzdělávacími potřebami. Zároveň však bude stanovena zákonná povinnost ředitele základní školy a školní družiny podpory asistenta pedagoga využít, pokud to bude pro zohlednění vzdělávacích potřeb žáků či účastníka nezbytné (obdoba formulace uvedené v § 16 odst. 1 školského zákona). Touto změnou dojde k výraznému snížení administrativní zátěže na straně základních škol, školních družin a ŠPZ souvisejících s administrací a financováním personální podpory. Dále bude podpořena stabilizace pedagogických kolektivů a jejich profesionalizace, což povede k zajištění kvalitních personálních podmínek nejen pro žáky se speciálními vzdělávacími potřebami, kteří jsou vzděláváni v běžných třídách základních škol, ale pro všechny žáky ve třídě, kde asistent pedagoga bude působit. Budou posíleny manažerské kompetence ředitele školy a možnost flexibilnějšího rozhodování při zajišťování vzdělávacích potřeb žáků.

Navrhovaný zákon nemá žádné dopady ve vztahu k zákazu diskriminace ani ve vztahu k rovnosti mužů a žen. Novela zákona má naopak vést ke zkvalitnění inkluzívního vzdělávání žáků se speciálními vzdělávacími potřebami v souladu s jejich nejlepším zájmem a podpořit jejich rovné příležitosti ve vzdělávání bez nutnosti doporučení asistenta pedagoga jako podpůrného opatření ze strany ŠPZ. Výkon povolání asistenta pedagoga není nikterak omezen s ohledem na genderová specifika.

3. Vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy

Aktuálně je asistent pedagoga v běžných třídách základních škol a školních družinách doporučován jako podpůrné opatření a je navázán na konkrétního žáka/účastníka, což je spojeno s důsledky, které byly vyhodnoceny jako problematické, jak již bylo uvedeno výše v bodu 1.
V souvislosti s přípravou nového systému financování asistenta pedagoga v běžných třídách základních škol je nutné současně v nařízení vlády č. 123/2018 Sb., o stanovení maximálního počtu hodin výuky financovaného ze státního rozpočtu pro základní školu, střední školu a konzervatoř zřizovanou krajem, obcí nebo svazkem obcí, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „nařízení vlády č. 123/2018 Sb.“), podrobně specifikovat pro základní školy zřizované územními samosprávnými celky nebo dobrovolným svazkem obcí maximální počet hodin pedagogické práce zabezpečované asistentem pedagoga financovaný ze státního rozpočtu. Tento maximální počet hodin pedagogické práce zabezpečované asistentem pedagoga financovaný ze státního rozpočtu bude na školu nastaven na základě několika parametrů:
- počtu běžných tříd v základní škole a jejich průměrné naplněnosti,
- podílu žáků se speciálními vzdělávacími potřebami se třetím stupněm podpůrných opatření,
- počtu tříd 1. – 3. ročníků a
- počtu tříd, v nichž se vzdělávají žáci se speciálními vzdělávacími potřebami se čtvrtým či pátým stupněm podpůrných opatření.
Systém je nastaven tak, aby co nejvíce zohlednil současný stav asistentů pedagoga ve školách.
Na základě těchto parametrů stanovených nařízením vlády bude každé základní škole stanoven konkrétní maximální počet hodin pedagogické práce zabezpečované asistentem pedagoga financovaný ze státního rozpočtu k využití. Podstatné je, že obdobně jako v případě PHmax budou ze státního rozpočtu základní škole přidělovány finanční prostředky pouze na skutečně realizovanou pedagogickou práci asistenta pedagoga. Zároveň bude řediteli školy stanovena zákonná povinnost podpory asistenta pedagoga využívat, pokud to k naplnění vzdělávacích potřeb žáků se speciálními vzdělávacími potřebami bude nezbytné.
Dále bude rovněž nutné novelizovat vyhlášku č. 74/2005 Sb., o zájmovém vzdělávání, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vyhláška č. 74/2005 Sb.“), kde bude specifikován pro školní družiny zřizované krajem, obcí nebo dobrovolným svazkem obcí maximální počet hodin přímé pedagogické činnosti asistenta pedagoga financovaný ze státního rozpočtu. PHAmax ve školní družině bude stanoveno na základě počtu účastníků se speciálními vzdělávacími potřebami 3. – 5. stupně podpůrných opatření. I v tomto případě budou dané školní družině přiděleny finanční prostředky pouze na skutečně realizovanou práci asistenta.
Navrhovaná úprava bude mít dopad i do vyhlášky č. 27/2016 Sb., o vzdělávání žáků se speciálními vzdělávacími potřebami a žáků nadaných, ve znění pozdějších předpisů, zejména přílohy č. 1, kdy asistenta pedagoga nebude možné doporučit jako podpůrné opatření v základních školách (s výjimkou přípravné třídy základní školy) a školních družinách.
Role ŠPZ zůstává primárně zachována pro odbornou diagnostiku žáků, nastavení stupně podpůrných opatření a vyjádření potřeby personální podpory, přičemž k financování personální podpory asistenta pedagoga využije ředitel školy počet hodin pedagogické práce/přímé pedagogické činnosti financovaný ze státního rozpočtu nastavený dle nařízení vlády č. 123/2018 Sb. či vyhlášky č. 74/2005 Sb. Ředitelé soukromých a církevních základních škol a školních družin pak pro žáky/účastníky se speciálními vzdělávacími potřebami využijí stanovený příplatek, jehož výše se bude odvozovat od skutečných výdajů na práci asistentů pedagoga ve veřejném základním školství.
Do parametru průměrné naplněnosti běžných tříd v základní škole se nezapočítají žáci, kteří se vzdělávají na základě § 38 a § 41 školského zákona, tedy žáci, kteří se výuky ve třídě ve skutečnosti vůbec neúčastní, neboť se vzdělávají v zahraničí nebo mají individuální vzdělávání.
Školy, které mají ve třídách průměrně méně žáků, než je minimální průměrný počet žáků ve třídě stanovený vyhláškou č. 48/2005 Sb. (po odečtení žáků, kteří se vzdělávají na základě § 38 nebo § 41 školského zákona), budou i přes tento rozpor podpořeny adekvátním úvazkem asistenta pedagoga ve třídách, v nichž se vzdělává žák se 4. nebo 5. stupněm podpory. Ostatní parametry nebudou u těchto škol využity. Již samotná minimální naplněnost tříd těchto škol dává učiteli dostatečný prostor k zohlednění speciálních vzdělávacích potřeb lehčího rázu.
Analogicky u školních družin s menším počtem účastníků, než připouští vyhláška č. 74/2005 Sb., nepočítáme s financováním asistenta pedagoga.
Statistická data pro výpočet PHAmax pro daný rok budou rozhodná vždy k 30. 9. předchozího roku. Pokud však v průběhu roku dojde k významné změně (zejména změny od 1. 9.) rozhodujících skutečností (například přijetí nového žáka s PO ve 4. či 5. stupni), bude možné s ohledem na aktuální situaci v souladu se Směrnicí MŠMT, č.j. MSMT-14281/2018, o závazných zásadách pro rozpisy a návrhy rozpisů finančních prostředků státního rozpočtu krajskými úřady a obecními úřady obcí s rozšířenou působností, ve znění pozdějších předpisů, tuto skutečnost zohlednit úpravou rozpisu rozpočtu dané právnické osoby vykonávající činnost základní školy nebo školní družiny ze strany krajského úřadu, z tzv. krajské rezervy (tak, aby i v takovém případě byly vzdělávací potřeby daného žáka adekvátně zohledněny).
V podrobnostech se v souladu s čl. 9 odst. 3 Legislativních pravidel vlády odkazuje na závěrečnou zprávu z hodnocení dopadů regulace (RIA).

4. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky

Návrh zákona je v souladu s ústavním pořádkem České republiky.

5. Zhodnocení slučitelnosti navrhované právní úpravy s předpisy Evropské unie, judikaturou soudních orgánů Evropské unie nebo obecnými právními zásadami práva Evropské unie

Ve smyslu čl. 165 a 166 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“) je společná politika všeobecného a odborného vzdělávání vyloučena z harmonizace zákonů a ostatních právních předpisů členských států. Právo Evropské unie (dále jen „EU“) plně respektuje odpovědnost národní právní úpravy členských států v oblasti organizace vzdělávacích systémů.

Na předložený návrh se v širších souvislostech vztahuje:
- Úmluva o právech osob se zdravotním postižením, kterou přijala také EU (2010/48/ES),
- Listina základních práv EU (2012/C 326/02),
- Úmluva o právech dítěte,
- Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod.

Navrhovaná úprava je v souladu s výše uvedenými mezinárodními úmluvami a dalšími závazky České republiky.
Úprava je tak plně slučitelná s právem Evropské unie.

6. Zhodnocení souladu s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána

Podle § 16 odst. 1 školského zákona se podpůrnými opatřeními rozumí nezbytné úpravy ve vzdělávání a školských službách odpovídající zdravotnímu stavu, kulturnímu prostředí nebo jiným životním podmínkám dítěte, žáka nebo studenta.
Právní úprava staví na principu, že důležité je najít a realizovat v praxi taková podpůrná opatření, která budou nástrojem pro překonání překážek ve vzdělávání žáka. Na druhou stranu se jedná pouze o ta podpůrná opatření, která jsou nezbytná. Takový přístup je zcela v souladu s mezinárodními dokumenty a judikaturou Evropského soudu pro lidská práva, které rovněž vychází z principu proporcionality.
Není v rozporu se školským zákonem ani s mezinárodními závazky, pokud podzákonné předpisy (související právní úprava nařízení vlády č. 123/2018 Sb. a vyhlášky č. 27/2016 Sb.) změní zabezpečení výuky včetně personální podpory z individuálně posuzovaného systému na systém institucionální.

7. Předpokládaný hospodářský a finanční dosah navrhované právní úpravy na státní rozpočet, ostatní veřejné rozpočty, na podnikatelské prostředí České republiky, sociální dopady, včetně dopadů na specifické skupiny obyvatel, zejména osoby sociálně slabé, osoby se zdravotním postižením a národnostní menšiny, dopady na životní prostředí

Veškeré změny vyplývající z implementace předmětného návrhu budou zabezpečeny v rámci schválených limitů kapitoly bez dodatečných požadavků na státní rozpočet.
Navrhovaná právní úprava nemá žádné dopady na ostatní veřejné rozpočty ani podnikatelské prostředí České republiky.
Právní úprava se dotýká především žáků se speciálními vzdělávacími potřebami. Navrhovaná úprava zajišťuje takovou míru personální podpory, která odpovídá potřebám konkrétních škol. Dochází pouze k nastavení parametrů podpory, aby byl nastaven systém další pedagogické podpory asistentem pedagoga, kdy dojde v základních školách (s výjimkou přípravné třídy základní školy) a školních družinách k nahrazení systému poskytovaných podpůrných opatření a rovněž k účelnějšímu a efektivnějšímu využití finančních prostředků státního rozpočtu. Nový systém financování asistentů pedagoga je nastaven tak, aby co možná nejvíce omezil negativní sociální dopady, zejména na nejohroženější osoby (žáci s podpůrnými opatřeními ve 4. a 5. stupni).
Navrhovaná úprava předpokládá rovněž pozitivní sociální dopady spočívající ve zlepšení podmínek pro výkon činnosti asistentů pedagoga a ve spojení s tím předkladatel očekává pozitivní dopad do oblasti profesního rozvoje asistentů pedagoga, a tím i příznivý dopad na poskytované vzdělávání.
Navrhovaná právní úprava není diskriminační, naopak směřuje k naplnění vzdělávacích potřeb všech žáků bez rozdílu, v souladu s jejich nejlepším zájmem.
Navrhovaná právní úprava nemá žádné dopady ve vztahu k životnímu prostředí.

8. Zhodnocení dopadů ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů

Navrhovaná právní úprava nemá dopady na ochranu soukromí. S osobními údaji bude nakládáno v souladu s odpovídajícími předpisy.

9. Zhodnocení korupčních rizik

Navrhovaná novela školského zákona nebude mít žádný bezprostřední dopad na vznik korupčních rizik.

10. Zhodnocení dopadů na bezpečnost nebo obranu státu

Změny obsažené v návrhu žádným způsobem neovlivňují bezpečnost či obranu státu.

11. Zhodnocení souladu návrhu se zásadami pro tvorbu digitálně přívětivé legislativy

Předkladatel ctí požadavky na vytváření tzv. digitálně přívětivé legislativy. Návrh zákona překážky ve vztahu k digitálně přívětivé legislativě nevytváří.